Qué debe entenderse por Proyecto y Plan

La Directiva Hábitats no da una definición de "PROYECTO". Tanto al Comisión en su "Manual GN2000" como el TJCE (Sentencia de 7 de septiembre de 2004), estiman que es válida y relevante a los efectos de la Directiva Hábitats la noción de "proyecto" contenida en la Directiva de Evaluación de Impacto ambiental (Directiva 85/337), que incluye:

• La realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras;
• Otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo.
  
  

Señala el "Manual GN2000" que - como puede observarse - se trata de una definición muy amplia, que no se limita a la construcción física. Puede incluirse en esta definición, por ejemplo, una intensificación agraria fuerte que amenaza con dañar o destruir el carácter seminatural de un lugar. Por su parte, la mencionada Sentencia ha estimado que la "recogida mecánica de berberechos para la que se expide cada año una licencia para un periodo limitado, evaluándose de nuevo en cada ocasión si puede realizarse dicha actividad y en qué lugar, está comprendida en los conceptos de "Plan o proyecto" de la Directiva Hábitats", lo cual nos da un ejemplo de su amplitud.

La Directiva Hábitats tampoco da una definición de "PLAN". La Comisión en su "Manual GN2000" estima que tienen también un significado amplio y que incluye a los planes de uso de suelo y a los planes o programas sectoriales, pero no a las declaraciones políticas generales.

Hay que tener en cuenta que con posterioridad a la publicación de este "Manual GN2000" se aprobó la Directiva 2001/42 sobre evaluación ambiental de planes y programas, antes mencionada. Sin embargo no nos es de utilidad la definición de "planes y programas" en ella dada (Art. 2), pues no es una definición material, sino más bien una definición dirigida a acotar el campo de aplicación de la Directiva.

Sí pueden orientarnos, pero sólo un poco, las indicaciones dadas en la Guía de aplicación de la Directiva de Planes y programas en sus páginas 6 y 7 respecto de lo que debe entenderse conceptualmente por Plan.

Fase de valoración previa y screening

La directiva Hábitats indica que deberán someterse a evaluación TODOS aquellos planes y proyectos que:

• No tengan relación directa con la gestión del lugar o no sean necesarios para la misma, y que
• Puedan afectar de forma apreciable a la zona, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos.
  
  

Esto implica la necesidad de realización de un SCREENING previo para determinar si el plan o proyecto está o no relacionado con la gestión del lugar, así como la "probabilidad" de afección y la importancia de esa afección ("apreciable") teniendo en cuanta la combinación del mismo con otro planes y proyectos.

¿Qué alcance tiene la expresión "que no tengan relación directa con la gestión del lugar o ni ser necesarios para la misma"?

El "Manual GN2000" de la Comisión indica, que los planes y proyectos de gestión para la conservación de un espacio, ya sea a título individual o dentro de otros planes o proyectos, deben en general excluirse del campo de aplicación del apartado 3 del artículo 6. Lo que significa, en el que caso de que los planes de gestión de las zonas de la Red Natura 2000 se encuentren incluidos en otros planes de ordenación o desarrollo, que la parte de estos últimos que no tenga que ver con la conservación sí deberá someterse a evaluación. En este sentido el Manual cita expresamente lo siguiente:

La expresión «sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma» significa que puede ser preciso someter a evaluación un elemento que, dentro de un plan o proyecto que incluye entre sus objetivos la gestión de la conservación, es ajeno a la conservación.

Por ejemplo, la explotación comercial de la madera puede formar parte de un plan de gestión para la conservación de una zona forestal declarada ZEC (zona especial de conservación). Si la dimensión comercial no es necesaria para la gestión de la conservación de ese espacio, puede considerarse que debe someterse a evaluación.

El "Manual GN2000" indica también en qué casos los planes de gestión de una zona Red Natura 2000 van a tener que ser evaluados: cuando afecten a otra zona de la Red Natura 2000. En algunas circunstancias puede ocurrir que un plan o proyecto directamente relacionado con la gestión de un lugar, o necesario para la misma, tenga efectos sobre otro espacio. Es posible, por ejemplo, que se proponga construir una presa en un lugar para proteger a otro contra las inundaciones, pero que esa presa tenga efectos negativos importantes en la zona donde va a construirse. En ese caso, deben evaluarse los efectos del plan o proyecto sobre el espacio afectado.

¿Qué significado tiene la expresión "que pueda afectar"?

El "Manual GN2000" indica que esta expresión denota que existe la obligación de evaluar no cuando haya certeza, sino cuando haya probabilidad de efectos apreciables. Se aplicaría aquí el principio de cautela, que implicaría que no puede admitirse, como justificación por no haber realizado una evaluación, el argumento de que no hay seguridad de que haya efectos apreciables.

También esta interpretación ha sido defendida con éxito por la Comisión Europea ante el TJCE en tres casos diferentes, el cual ha declarado que: "La exigencia de una adecuada evaluación del impacto medioambiental de un plan o proyecto está supeditada a la condición de que haya una probabilidad o riesgo de que afecte de forma significativa al lugar de que se trate. Pues bien teniendo en cuenta especialmente el principio de cautela, tal riesgo existe desde el momento en que no cabe excluir, sobre la base de datos objetivos, que dicho plan o proyecto afecte al lugar en cuestión de forma apreciable" (Sentencia de 14 de abril de 2005, Sentencia de 20 de octubre de 2005 y Sentencia de 10 de enero de 2006).

Asimismo, el "Manual GN2000" recuerda en este punto que la "probabilidad de efecto apreciable" puede referirse no sólo a planes o proyectos situados dentro de un espacio protegido, sino también a planes o proyectos fuera de un lugar. Y señala como ejemplo el hecho de que un humedal puede verse afectado por un proyecto de drenaje realizado a cierta distancia de los límites de la zona húmeda.

¿Qué debe entenderse por "efecto apreciable"?

Según el "Manual GN2000" la noción de «apreciable» debe interpretarse con "objetividad". Por otra parte, para determinar si un efecto es apreciable deben tenerse en cuenta las características específicas y las condiciones medioambientales del espacio protegido afectado por el plan o proyecto, así como, muy especialmente, sus objetivos de conservación. Y pone un ejemplo al respecto: la pérdida de una superficie de cien metros cuadrados en un hábitat puede ser apreciable si se trata de un espacio pequeño que alberga una especie rara de orquídea, pero inapreciable si se encuentra en una zona esteparia más extensa.

La Comisión ha defendido esta interpretación de la noción "apreciable" ante el TJCE con indudable éxito. En efecto, la Sentencia de 7 de septiembre de 2004 ha indicado que: "Un proyecto podrá afectar de manera significativa a un lugar cuando pueda comprometer los objetivos de conservación de dicho lugar. Esta posibilidad debe apreciase, en particular, a la luz de las características y condiciones medioambientales específicas del lugar afectado por el plan o proyecto.

¿Qué otros planes y proyectos habrá que tener en cuenta?

El "Manual GN2000" de la Comisión indica que siempre habrá de considerarse la combinación del impacto del plan o proyecto en cuestión con la de otros planes o proyectos que también hayan sido propuestos para tener en cuenta los impactos acumulativos y poder determinar así convenientemente la "probabilidad de efectos apreciables".

El Manual GN2000 indica que en el Screening habrá, pues, que valorar los efectos acumulativos del plan o proyectos con los de los planes o proyectos que ya se han realizado, los que están autorizados pero aún no se han terminado y los que hayan sido ya efectivamente propuestos.

Sugerencias metodológicas para realizar el Screening

El "Manual GN2000" indica que los criterios que figuran en el anexo III de la Directiva de Evaluación de impacto ambiental (para hacer el screening de los proyectos de su anexo II) son muy útiles para determinar los factores que pueden contribuir a la probabilidad de efecto apreciable. Entre esos criterios, y aparte del de la localización del proyecto en zona Red Natura, están el tamaño del proyecto, la generación de residuos y contaminación, el riesgo de accidentes, el uso existente del suelo, la abundancia, calidad y capacidad de regeneración de los recursos naturales, la capacidad de carga del medio natural, la extensión del impacto potencial, su magnitud y complejidad, su probabilidad y su duración, frecuencia y reversibilidad.

En este punto hemos de reseñar que el mencionado Manual no abordó la cuestión de cómo abordar el efecto apreciable de los planes y programas. La posterior Directiva de evaluación de impacto de planes y programas contiene también un anexo en el que se enuncian los criterios para realizar el screening cuando éste es necesario: anexo II.

En cualquier caso, las indicaciones más claras las encontramos en la "Guía de consejos metodológicos" elaborada por la Comisión Europea en Noviembre de 2001.

Jurisprudencia asociada a la obligación de realizar el secreening.

La obligación de someter a evaluación planes y proyectos depende, como ya sabemos, de la probabilidad de que tengan un efecto apreciable sobre las zonas de la Red Natura 2000.

En este sentido el TJCE ha declarado en diversos procedimientos de incumplimiento iniciados por la Comisión que no son válidas las disposiciones nacionales que para transponer la obligación de evaluar establecida en la Directiva Hábitats:

• Eximan, en términos generales, de la obligación de evaluación determinados planes y proyectos, bien en razón de la escasa cuantía de los gastos proyectados, bien de los ámbitos de actividad específica que se trata-(Sentencia de 6 de abril de 2000. Francia).
• Implican que sólo se van a someter a la evaluación prevista en la Directiva Hábitats los proyectos enumerados en la legislación nacional de adaptación a la Directiva de evaluación de impacto ambiental (Sentencia de 20 de marzo de 2003. Italia).
• Implican que se excluyen de la evaluación prevista en el art. 6.3 de la Directiva Hábitats aquellos proyectos que ya deben someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria de conformidad con la Directiva de EIA (Sentencia de 15 de julio de 2004, Finlandia).
• Se limiten a determinar a priori las actividades potencialmente perjudiciales para cada lugar afectado, porque entraña el riesgo de que no se contemplen determinados proyectos que pueden causar daño al lugar debido a las características específicas que este presenta (Sentencia de 20 de octubre de 2005. Reino Unido).
  
  

En estas Sentencias del TJCE queda claro que la obligación de evaluar prevista en la Directiva Hábitats es autónoma de la prevista en la Directiva de EIA y que no es posible excluir de la fase de screening a ningún plan o proyecto.

La Directiva Hábitats tan solo indica que habrá que realizar una "adecuada evaluación" y que está tendrá que tener en cuenta los efectos del plan o proyecto sobre los "objetivos de conservación del lugar" Es decir, indica el "contenido" de la evaluación, pero no se pronuncia expresamente sobre cuál debe ser el "procedimiento" de la misma.

Contenido de la Evaluación

Dada la dicción de la Directiva Hábitats, la evaluación debe proyectarse sobre los "objetivos de conservación" del lugar en cuestión. Deberá, por tanto, identificar todos los aspectos del plan o proyecto que puedan afectar a tales objetivos. En este sentido se ha pronunciado el TJCE:

"Una adecuada evaluación implica que, antes de su aprobación, es necesario identificar, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o proyecto que, por sí solos o en combinación con otros planes y proyectos, puedan afectar a los objetivos de conservación de un lugar" (Sentencia de 6 de abril de 2000 (Francia) y Sentencia de 7 de septiembre de 2004. Cuestión prejudicial).

"esta evaluación adecuada no es un mero acto administrativo formal, sino que debe proporcionar un análisis en profundidad acorde con los objetivos de conservación establecidos para el lugar de que se trate... en particular en los relativo a la protección de los hábitats naturales y de las especies prioritarios" (Sentencia de 14 de abril de 2005).

También está claro que la evaluación deberá estudiar los "impactos acumulativos", esto es, la combinación de los efectos del plan o proyecto en cuestión y de otros planes y proyectos:

• Ya ejecutados,
• Aprobados pero aún en fase de ejecución o
• Efectivamente propuestos.
  
  

Por otra parte, la evaluación tiene que documentarse y sentar la base para las otras etapas previstas en la Directiva Hábitats (decisión y excepciones). En particular, debe estar suficientemente razonada para que pueda tomarse la decisión correcta.

En concreto, sobre la documentación y el carácter de razonada de la evaluación prevista en la Directiva Hábitats, el "Manual GN2000" señala que si la documentación de la evaluación no revela las razones sobre las que se basa la decisión adoptada después (es decir, si la documentación es una mera opinión positiva o negativa sobre un plan o proyecto, que no va acompañada de ninguna justificación), la evaluación no cumple su objetivo y, por tanto, no puede considerarse «adecuada».

Y sobre su carácter de "etapa previa" a la toma de la decisión de autorizar o no, declara expresamente que la sucesión cronológica también es importante. La evaluación es una etapa que precede a otras, de las que constituye la base: en particular, la autorización o denegación de realizar un plan o proyecto. Debe considerarse, por consiguiente, que la evaluación sólo comprende lo que figura en el documento del estudio realizado antes de esas otras etapas. Es evidente que, si un plan o proyecto se modifica antes de que se haya adoptado una decisión sobre él, es perfectamente lícito revisar la evaluación como parte de un proceso iterativo. Las autoridades, sin embargo, no pueden añadir con carácter retrospectivo elementos a una evaluación si ya se ha realizado la etapa siguiente en la secuencia establecida en los apartados 3 y 4 del artículo 6.

A pesar de estas indicaciones, la Comisión varió posteriormente de criterio y defendió ante el TJCE que en la "etapa de evaluación":

• Ya se valore la posible existencia de razones imperiosas de interés publico de primer orden que podrían justificar la autorización excepcional de planes o proyectos que afectaran a la integridad del lugar,
• Se fijen en ella las "medidas compensatorias".
  
  

El Tribunal de Justicia analizó las diferentes etapas previstas en el artículo 6 y en la Sentencia de 14 de abril de 2005 declaró que: "a la vista de las características específicas de cada una de las fases contempladas en el artículo 6 de la Directiva 92/43, procede señalar que no puede considerarse que las autoridades nacionales competentes estén obligadas a tener en cuenta las diferentes exigencias establecidas en el apartado 4 de éste, cuando realizan la evaluación adecuada prevista en el apartado 3 de citado artículo".

Este pronunciamiento puede entenderse en el sentido de que los Estados no están obligados, pero si lo desean sí que pueden ya en la fase de evaluación, explicitar y justificar las razones imperiosas de interés publico de primer orden que podrían tenerse en cuenta y fijar las correspondientes medidas compensatorias.

En cualquier caso, dado que de la evaluación depende el sentido positivo o negativo de la posterior decisión que se tome sobre la autorización del plan o proyecto, el RESULTADO de la evaluación deberá pronunciarse expresamente sobre la posible afección a la "integridad del lugar" y deberá hacerlo de manera tal que la autoridad competente para decidir no tenga dudas sobre el sentido que deberá presentar de su decisión (para conocer cómo entiende la Comisión el "concepto de integridad del lugar" y detalles sobre la obligación de no autorizar si la evaluación es negativa, ir la sección "Segunda Etapa: la decisión de autorización").

Procedimiento de evaluación.

La Directiva Hábitats del año 92 tampoco da pistas sobre el "procedimiento" de evaluación. La no referencia expresa a la Directiva de Evaluación de impacto ambiental de proyectos de 1985, ya existente, indica que se dejaba en manos de los Estados la elección y diseño del procedimiento.

La modificación realizada en el año 1997 sobre la Directiva de evaluación de impacto ambiental tampoco aclaró esta cuestión. Como ya se señaló en la parte introductoria de este apartado, tan sólo incluyó como criterio para valorar si determinados proyectos debían someterse a evaluación el criterio de "localización" del proyecto en zona o lugar de la Red Natura 2000. El legislador comunitario, pues, siguió sin querer dar indicaciones sobre el procedimiento de evaluación a seguir.

Dadas las dudas existentes, en el "Manual GN2000" del año 2000 la Comisión ya indicó que una evaluación de proyectos realizada de conformidad con el procedimiento establecido en la Directiva de EIA, podía ser adecuada a los efectos de la evaluación prevista en el artículo 6.3 de la Directiva Hábitats, pues constituía una garantía evidente de transparencia y documentación.

En el año 2001 se aprueba la Directiva de Evaluación de planes y programas, en la cual ya, al menos, el legislador comunitario explicita que las evaluaciones que haya que realizar, de conformidad con la Directiva Hábitats, de planes que entren en la definición de "plan" dada, deberán someterse al procedimiento de evaluación en ella indicado.

En consecuencia la Guía de aplicación de la Directiva de planes y programas ya contiene indicaciones de cómo se articula esta Directiva con la Directiva Hábitats.

Metodología de la evaluación.

En cuanto a la metodología a seguir en la evaluación de planes y proyectos, la Guía de consejos metodológicos para aplicar los apartados 3 y 4 del artículo 6 de la Directiva Hábitats, establece unas pautas y orientaciones que pretenden responder a los requisitos y obligaciones establecidos en las tres Directivas mencionadas: la Directiva Hábitats, la Directiva de evaluación de impacto ambiental y la Directiva de Evaluación de planes y programas.