Evaluación y desclasificación
La Directiva de Hábitats prevé una evaluación periódica y continuada de la
Red Natura 2000 y, permite que, en el contexto de la misma, pueda analizarse la
retirada de la condición de ZEC a un espacio. Regula esta cuestión en el art. 9,
el cual, como veremos, es un tanto críptico.
La Directiva de Aves
Silvestres no regula expresamente ni la necesidad de evaluar la
eficacia (en términos de conservación de las especies) de las ZEPA, ni
la posibilidad de retirada de la condición de ZEPA a una zona declarada como
tal.
La Directiva Hábitats recoge esta cuestión en su artículo 9 en el que se prevé la evaluación periódica de la Red Natura 2000, respecto de los objetivos señalados en la directiva ( garantizar la biodiversidad mediante el mantenimiento o el restablecimiento en un estado de conservación favorable de los hábitats y las especies de interés comunitario), señalando que podrá estudiarse un cambio de categoría de ZEC si así lo justifica su evolución natural.
La Comisión, con arreglo al procedimiento del artículo 21, evaluará periódicamente la contribución de Natura 2000 a la realización de los objetivos a que se refieren los artículos 2 y 3. En este contexto, podrá estudiarse el cambio de categoría de una zona especial de conservación cuando así lo justifique la evolución natural registrada como resultado de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.
Conviene, al analizar este artículo, diferenciar dos cuestiones: la evaluación de la Red Natura 2000, por un lado, y la desclasificación de ZEC, por otro.
La evaluación de la red Natura 2000
Se prevé como decíamos, una evaluación periódica de la Red Natura 2000. Dado que la misma engloba a las ZEPA (art. 3 de la Directiva Hábitats) debería entenderse que éstas deber ser incluidas en las labores de evaluación.
La desclasificación de ZEC
Como puede verse, este artículo tan sólo contiene una referencia las ZEC: cabe estudiar la desclasificación de las ZEC en el contexto de la evaluación general de la Red. Este artículo y en este punto, no es por tanto aplicable a las ZEPA.
Si bien la norma es algo críptica, la mención a que la desclasificación de ZEC debe realizarse en el contexto de la evaluación y que éste debe de hacerse de conformidad con el procedimiento del artículo 21, indica que una posible retirada de la condición de ZEC debe pasar, primero, por el visto bueno del Comité Hábitat, que asiste a la Comisión Europea en la aplicación de la Directiva Hábitats, y segundo, ser aprobada por la Comisión Europea o el Consejo. Es decir, los Estados no pueden retirar la condición de ZEC a un espacio sin haberlo tratado antes con las instituciones europeas.
Por otra parte, la mención a la evolución natural y la referencia a la vigilancia el artículo 11 (que obliga a los Estados a vigilar el estado de conservación de los hábitats y especies de interés comunitario, prestando especial atención a los prioritarios) parece indicar:
La evaluación de la red Natura 2000
Se prevé como decíamos, una evaluación periódica de la Red Natura 2000. Dado que la misma engloba a las ZEPA (art. 3 de la Directiva Hábitats) debería entenderse que éstas deber ser incluidas en las labores de evaluación.
La desclasificación de ZEC
Como puede verse, este artículo tan sólo contiene una referencia las ZEC: cabe estudiar la desclasificación de las ZEC en el contexto de la evaluación general de la Red. Este artículo y en este punto, no es por tanto aplicable a las ZEPA.
Si bien la norma es algo críptica, la mención a que la desclasificación de ZEC debe realizarse en el contexto de la evaluación y que éste debe de hacerse de conformidad con el procedimiento del artículo 21, indica que una posible retirada de la condición de ZEC debe pasar, primero, por el visto bueno del Comité Hábitat, que asiste a la Comisión Europea en la aplicación de la Directiva Hábitats, y segundo, ser aprobada por la Comisión Europea o el Consejo. Es decir, los Estados no pueden retirar la condición de ZEC a un espacio sin haberlo tratado antes con las instituciones europeas.
Por otra parte, la mención a la evolución natural y la referencia a la vigilancia el artículo 11 (que obliga a los Estados a vigilar el estado de conservación de los hábitats y especies de interés comunitario, prestando especial atención a los prioritarios) parece indicar:
- Por un lado, que la desclasificación no puede ser un acto discrecional y arbitrario, sino que debe fundamentarse en criterios y datos de carácter científico y ecológico, convenientemente recogidos, y,
- Por otro, que la desclasificación sólo podría tener lugar cuando a pesar de todos los esfuerzos realizados para procurar la conservación del lugar, éste haya dejado de prestar servicio a los efectos de la Red Natura 2000, es decir, ya no contribuya a mantener o restablecer en un estado de conservación favorable a los habitas y especies de interés comunitario.
En la Directiva de Aves silvestres no encontramos ninguna previsión sobre la
evaluación de la Red de ZEPA, ni sobre la retirada de la condición de ZEPA a un
espacio. No obstante, el TJCE se ha pronunciado sobre la posibilidad de reducir
o modificar la superficie de las ZEPA ya declaradas y sobre la necesidad de
declarar ZEPA cuando existan datos científicos nuevos que acrediten el valor
ornitológico de los espacios que no fueron declarados como tales con
anterioridad.
Existen dos Sentencias del Tribunal de Justicia (TJCE) que han tratado este tema: la Sentencia de 28 de febrero de 1991 (Leybutch) y la Sentencia de 2 de agosto de 1993 (Marismas de Santoña).
Que si bien es cierto que los Estados disponen de un cierto margen de apreciación al escoger los territorios mas adecuados para clasificarlos como ZEPA, por el contrario no pueden disponer del mismo margen de apreciación, en el ámbito del artículo 4,4 de la Directiva, para modificar o reducir la superficie de dichas zonas, ya que ellos mismos reconocieron en sus declaraciones que dichas zonas reúnen las condiciones de vida mas apropiadas para las especies mencionadas en el anexo I de la Directiva (Sentencia Leybutch, y posteriormente Sentencia Santoña),
- (2) Sentencia de 28 de febrero de 1991 (Asunto C - 57/89) . Comisión - República Federal de Alemania. (LEYBUTCH)
- (3) Sentencia de 2 de Agosto de 1993 (Asunto C - 355/90). Comisión - Reino de España (SANTOÑA).
Que si bien es cierto que los Estados disponen de un cierto margen de apreciación al escoger los territorios mas adecuados para clasificarlos como ZEPA, por el contrario no pueden disponer del mismo margen de apreciación, en el ámbito del artículo 4,4 de la Directiva, para modificar o reducir la superficie de dichas zonas, ya que ellos mismos reconocieron en sus declaraciones que dichas zonas reúnen las condiciones de vida mas apropiadas para las especies mencionadas en el anexo I de la Directiva (Sentencia Leybutch, y posteriormente Sentencia Santoña),
Esta doctrina fue sentada al hilo de la obligación de no deterioro de los hábitats contenido en el art. 4,4 de la Directiva de Aves, que se encuentra en l actualidad sustituido por los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la Directiva Hábitats. En ellos, la Directiva hábitats permite la aprobación excepcional de planes y proyectos que produzcan una reducción fáctica de la superficie de una zona Red Natura 2000 siempre y cuando haya razones imperiosas de interés publico de primer orden y se adopten medidas compensatorias que garanticen la coherencia de la red. Por ello, esta doctrina debemos estimarla en parte superada, en lo que a las ZEPA efectivamente declaradas se refiere. Es decir, cabe la posibilidad de REDUCIR la superficie útil de una ZEPA, siempre y cuando ello se realice de acuerdo con lo previsto en el art. 6 de la Directiva Há.bitats.
Sin embargo, hay otra parte de esta doctrina juriprudencial que sí sigue conservando su vigencia: la idea de que los Estados ya reconocieron en sus declaraciones que las zonas reunían las condiciones de vida apropiadas para las aves. Es decir, si un lugar ha sido declarado ZEPA es porque reúne esas condiciones. En consecuencia, los Estados no pueden disponer de mucho margen de apreciación para poder retirar sin más a una zona declarada la condición de ZEPA: el lugar debería de haber dejado naturalmente de prestar su función.
Necesidad de clasificar como ZEPA nuevos territorios cuando existan datos científicos nuevos que acrediten el valor ornitológico de los mismos.
El TJCE también se ha pronunciado recientemente sobre la necesidad de declarar ZEPA a la luz de la existencia de datos científicos nuevos que acrediten el valor ornitológico de espacios no declarados como tales.
Se trata de la Sentencia de 23 de marzo de 2006 (asunto C-209/04). En esta Sentencia se discutía si Austria tenía que ampliar los limites de una ZEPA ya declarada en el año 1995, justo tras la incorporación de Austria a la UE. El gobierno austriaco argumentaba- entre otras cosas - que no era necesario, dado que ya había declarado la ZEPA en 1995 y que lo había hecho en función de los datos disponibles en aquella fecha.
Sin embargo, hay otra parte de esta doctrina juriprudencial que sí sigue conservando su vigencia: la idea de que los Estados ya reconocieron en sus declaraciones que las zonas reunían las condiciones de vida apropiadas para las aves. Es decir, si un lugar ha sido declarado ZEPA es porque reúne esas condiciones. En consecuencia, los Estados no pueden disponer de mucho margen de apreciación para poder retirar sin más a una zona declarada la condición de ZEPA: el lugar debería de haber dejado naturalmente de prestar su función.
Necesidad de clasificar como ZEPA nuevos territorios cuando existan datos científicos nuevos que acrediten el valor ornitológico de los mismos.
El TJCE también se ha pronunciado recientemente sobre la necesidad de declarar ZEPA a la luz de la existencia de datos científicos nuevos que acrediten el valor ornitológico de espacios no declarados como tales.
- (31) Sentencia de 23 de marzo de 2006 (Asunto C-209/04).Comisión-Austria (Ampliación ZEPA)
Se trata de la Sentencia de 23 de marzo de 2006 (asunto C-209/04). En esta Sentencia se discutía si Austria tenía que ampliar los limites de una ZEPA ya declarada en el año 1995, justo tras la incorporación de Austria a la UE. El gobierno austriaco argumentaba- entre otras cosas - que no era necesario, dado que ya había declarado la ZEPA en 1995 y que lo había hecho en función de los datos disponibles en aquella fecha.
- Que la obligación de declarar como ZEPA los territorios que reúnan criterios ornitológicos no se agota en la fecha de adhesión de un Estado a la UE.
- Que la obligación de clasificación de las ZEPA no está limitada por el estado de los conocimientos en una fecha dada. En definitiva, la clasificación de las ZEPA debe revisarse cuando existan estudios y análisis ornitológicos de carácter científico posteriores a los que determinaron la decisión de declararla como tal. Si estos estudios demuestran que hay áreas que revisten criterios, deben recibir la clasificación de ZEPA también.
Así pues, aunque el TJCE no menciona que en virtud de la Directiva de Aves Silvestres haya una obligación de vigilancia sobre las especies que motivan su declaración ni un obligación de ir evaluando la Red de ZEPA (como hace la Directiva Hábitats con las especies de interés comunitario y las ZEC), sí que indica que las decisiones sobre las ZEPA deben ir siendo revisadas a la luz de los nuevos datos científicos.
En cualquier caso estas cuestiones de revisión de la red de ZEPA y desclasificación de ZEPA , que no se hayan convenientemente reguladas en el derecho comunitario, convendría que fueran aclaradas por la Comisión Europea, cuando menos, en términos similares a los establecidos en el artículo 9 y 11 de la Directiva Hábitats.
