Primera fase jurisprudencial

El criterio de que las ZEPA no declaradas también debían contar con un régimen de protección, ya fue sentado en la Sentencia de 2 de agosto de 1993 (Marismas de Santoña) Posteriormente, dos sentencias han venido a recoger el mismo criterio (Sentencia de 18 de marzo de 1999(Estuario del SENA) y Sentencia de 25 de noviembre de 1999 (Marais Potevin).

• (3) Sentencia de 2 de Agosto de 1993 (Asunto C - 355/90). Comisión - Reino de España (SANTOÑA).
• (6) Sentencia de 18 de marzo de 1999 (Asunto C - 166/97). Comisión - República francesa. Directiva Aves: ZEPA (ESTUARIO DEL SENA)
• (7) Sentencia de 25 de noviembre de 1999 (Asunto C - 96/98) . Comisión - República Francesa (MARAIS POTEVIN).

En ellas, el Tribunal sentó la doctrina de que era posible la vulneración simultánea de la obligación de declarar ZEPA y la obligación de evitar en las ZEPA declaradas el deterioro de los hábitats y las perturbaciones a las especies.

En otras palabras, según el TJCE el artículo 4,4 primera frase de la Directiva de aves silvestres impone a los estados la obligación de tomar las medidas adecuadas para evitar, en particular, el deterioro de los hábitats en las zonas más apropiadas para la conservación de la avifauna silvestre, incluso en los casos en los que zonas afectadas no hubieran sido clasificadas ZEPA cuando debían haberlo sido.

Segunda fase jurisprudencial

La Comisión Europea, a la vista de que las obligaciones del artículo 4,4 primera frase de la Directiva de Aves Silvestres habían sido sustituidas por lo establecido en el artículo 6 de la Directiva Hábitats, apartados 2 a 4, indicó en su "Manual GN2000"que la idea de que había que dar protección a las ZEPA no declaradas seguía vigente, pero que ahora debía referirse a lo estipulado en la Directiva Hábitats, por lo que a la obligación de no deterioro había que sumar la aplicación de la obligación de evaluar y de no autorizar los planes y proyectos que afectasen a la integridad de las ZEPA.

Así lo defendió ante el TJCE , en un caso contra Francia que dio lugar a la Sentencia de 7 de diciembre de 2000(Francia, Protección de lugares que deberían ser ZEPA).

• (10)Sentencia de 7 de diciembre de 2000 (Asunto C - 374/98). Comisión - República francesa. Protección lugares que deberían ser ZEPA

En ella el Tribunal se desmarca de la opinión de la Comisión y declara:

• Que el régimen especial de evaluación y autorización de planes y proyectos de la Directiva Hábitats (previsto en el artículo 6, apartados 3 a 4 de la misma, que ha venido a sustituir al artículo 4.4 de la Directiva Aves) NO es aplicable a las ZEPA no declaradas.
  
  

Según el Tribunal, el artículo 7 de la Directiva Hábitats es claro al establecer que este régimen sólo va a ser aplicable a las ZEPA efectivamente declaradas, bien antes de la entrada en vigor de la Directiva Hábitats, bien con posterioridad a la misma.

Por otra parte, y según el Tribunal, este régimen de la Directiva Hábitats es más permisivo que el establecido en el artículo 4,4, primera frase de la Directiva Hábitats, de manera tal que si los estados quieren favorecerse del mismo tienen que declarar ZEPA.

En consecuencia, las zonas que cumplan criterios para ser ZEPA, pero que no han sido declaradas como tales formalmente, siguen estando sometidas al régimen previsto en el artículo 4,4, primera frase del la Directiva de Aves Silvestres, no siendo aplicable el régimen de evaluación y autorización de planes y proyectos previsto en la Directiva Hábitats.

El Tribunal, para defender esta postura, mencionó expresa y únicamente la Sentencia de 2 de agosto de 1993 (Marismas de Santoña), que se refería también a una ZEPA no declarada. En dicha Sentencia, recordamos, el Tribunal fue más estricto que en la anterior Sentencia Leybutch (relativa a ZEPA sí declarada como tal), al no admitir razones de índole socioeconómica para justificar reducciones de superficie útil para las aves en una zona que merecía ser ZEPA (ver sección Segundo pilar del régimen de protección: obligación de no deterioro y no alteración).

En definitiva, el Tribunal viene a decir que ante una ZEPA VIRTUAL hay que aplicar el régimen de protección establecido en la Directiva de Aves Silvestres, tal y como fue interpretado en la Sentencia de las Marismas de Santoña, lo cual implica que en tales zonas el interés ecológico es prevalente, y no va a ser posible llevar a cabo proyectos o planes en ellas por razones de índole social y económica, ni siquiera en el caso de que se dicten medidas compensatorias (como sí permitía la Sentencia Leybutch en una ZEPA efectivamente declarada).

Asimismo, esta Sentencia de 7 de diciembre de 2000:

• Extendió también a las ZEPA no declaradas la obligatoriedad de que cuenten con medidas de conservación: en este sentido ha declarado expresamente que "cuando una zona reúne criterios para ser ZEPA, se deben establecer en ella medidas de conservación especiales que garanticen especialmente, la supervivencia y la reproducción de las especies de aves mencionadas en el anexo I de la Directiva".
  
  

Aunque el tribunal se ha pronunciado solamente de manera expresa respecto de las aves del anexo I, cabe extender esta obligación también a las aves migratorias de llegada regular, de modo que habría que dictar medidas de conservación especiales con el objeto de proteger sus lugares de muda, invernada, reposo, etc.

En definitiva, ante las zonas que reúnan criterios para ser declaradas ZEPA pero no hayan sido declaradas como tales, hay que comportarse como si fueran ZEPA declaradas:

• Rige la obligación de establecimiento de medidas especiales de conservación.
• Rige la obligación de no deterioro de los hábitats y no alteración de las especies que motivaron su designación, prevista en el art. 4,4, primera frase de la Directiva de Aves silvestres, tal y como fue entendido en la Sentencia de las Marismas de Santoña, sin que les sea de aplicación el régimen de evaluación y autorización de planes y proyectos previsto en el artículo 6 de la Directiva Hábitats.
  
  

En España, podríamos considerar ZEPA VIRTUALES a todos aquellos espacios recogidos en el Inventario de IBAS de SEO/BirdLife que no han sido declarados formalmente como ZEPA en las CCAA para las que la Comisión, a fecha de hoy, ha seguido manteniendo que han dinstaurado una red insuficiente de ZEPA en el recurso por incumplimiento presentado ante el TJCE.

Se trataría, pues, de aquellas IBAS no declaradas como ZEPA en las CCAA de: Andalucía, Castilla La Mancha, Comunidad Valenciana, Cataluña, Galicia, Illes Balears y Canarias.

La Directiva hábitats prevé para los LIC oficiales un régimen de protección preventiva (artículo 4,5). Desde el momento en que se aprueba una lista oficial de LIC y se publica en el DOCE, a estos lugares les son de aplicación los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6 de la Directiva. Esto es, rigen las obligaciones de no deterioro de los hábitats y no alteración de las especies, así como la de someter a un régimen especial de evaluación de impactos y autorización los planes y proyectos que puedan afectar a estos lugares.

Sin embargo, la Directiva no menciona nada acerca de la protección que hay que dar a los lugares que han sido incorporados a las listas nacionales (LIC PROPUESTOS). Esta es una cuestión que ha sido aclarada por el TJCE en su Sentencia de 13 de enero de 2005 ( asunto C-117/03).

• (26) Sentencia de 13 de enero de 2005 (Asunto C-117/03). Cuestión prejudicial. Medidas de protección para los LIC oficiales y para los lugares de las Listas nacionales (LIC "propuestos").
  
  

El TJCE ha declarado en ella:

• Que el régimen de protección previsto en los apartados 2 a 4 del artículo 6 de la Directiva sólo es aplicable a los Lugares de importancia comunitaria que figuren en la lista aprobada por la Comisión (esto es, a los que denominamos "LIC OFICIALES").
• Que respecto de los lugares que figuran en las listas nacionales remitidas a la Comisión (esto es, los "LIC PROPUESTOS"), y en especial respecto de los lugares que los que existan hábitats o especies prioritarios, los Estados están obligados a adoptar "medidas de protección apropiadas para proteger el interés ecológico" que presentan dichos lugares.
  
  

En definitiva, respecto de los "LIC PROPUESTOS" rige la obligación de adoptar "medidas de protección apropiadas para proteger el interés ecológico" que presentan dichos lugares.

En España ya no tenemos ningún espacio que goce en la actualidad de la condición de "LIC PROPUESTO". En efecto, todos los LIC han pasado ya a ser "LIC OFICIALES", dado que se han aprobado y publicado en el DOCE todas las Listas de las regiones biogeográficas que afectaban a España (Alpina, Atlántica, Mediterránea y Macaronésica).

No obstante, hay que recordar que en todas las Listas aprobadas por la Comisión Europea se manifiesta que podrán ser ampliadas en un futuro, por existir aún carencias de información, o porque los Estados no han enviado todas las informaciones necesarias.

Para conocer las carencias que afectan a España y que determinarán nuevas propuestas de LIC en nuestro país ver el documento "LIC y carencias de las listas".